Kosten weniger Länder weniger?

Ministerpräsidentin Annegret Kramp-Karrenbauer hat mit ihren Äußerungen zu Länderfusionen eine heftige Debatte losgetreten. SZ-Redakteur Daniel Kirch stellt die wesentlichen Fragen und Antworten zusammen.

Worum geht es in der aktuellen Debatte?
Das Saarland muss bis zum Jahr 2020 seinen Haushalt ausgleichen. Das strukturelle Defizit betrug 2013 rund 650 Millionen Euro . Da das größte Problem die Zinslasten (500 Millionen Euro ) sind, will die Landesregierung in den Verhandlungen über die Neuordnung der Bund- Länder-Finanzen hier eine Entlastung durchsetzen, etwa über einen Schuldenerlass. Andernfalls sei die Schuldenbremse dauerhaft nicht zu schaffen. Denn beim Sparen stoße man langsam an die Grenze. Bei der Zins-Entlastung, die aus Sicht der Regierung nötig wäre, dürfte es sich grob geschätzt um eine Größenordnung von 300 Millionen Euro handeln.

Ministerpräsidentin Annegret Kramp-Karrenbauer hat eine Länderneugliederung ins Spiel gebracht. Was wollte sie damit bezwecken?
Die Bereitschaft des Bundes und der übrigen Länder, dem Saarland in der erforderlichen Größenordnung zu helfen, ist bislang nicht sehr groß. Laut Staatskanzlei wollte die Ministerpräsidentin daher vor einem Scheitern der Verhandlungen warnen - und deutlich machen, dass dann nicht nur Bremen und das Saarland ihre Eigenständigkeit verlieren würden, sondern auch andere Länder.

Was passiert, wenn ein Bundesland die Schuldenbremse nicht schafft?
Dieser Fall ist im Grundgesetz bislang nicht vorgesehen. Der Bund tritt in den laufenden Verhandlungen aber für ein Sanktionsverfahren ein, bei dem der Stabilitätsrat das Recht erhält, Bundesländer vor dem Bundesverfassungsgericht auf Einhaltung der Schuldenbremse zu verklagen. Seit Jahren gibt es die These, dass die Schuldenbremse Länderfusionen erzwingen wird. Sie wurde beispielsweise vertreten vom inzwischen verstorbenen SPD-Politiker Peter Struck , als Vorsitzender der Föderalismuskommission II (2007-2009) einer der Väter der Schuldenbremse , und von Bayerns Ex-Ministerpräsident Edmund Stoiber (CSU ).

Welche Wege gäbe es zu einer Länderneugliederung?
Entweder der Bundestag beschließt eine Fusion oder die beteiligten Länder schließen einen Staatsvertrag. In beiden Fällen müssen die Bürger der betroffenen Länder laut Artikel 29 Grundgesetz in einem Volksentscheid zustimmen. Diese Hürde erscheint derart hoch, dass der Saarbrücker Staatsrechtler Professor Christoph Gröpl darin eine "Norm zur Verhinderung von Gebietsänderungen" sieht. Der Versuch, Brandenburg und Berlin zu fusionieren, scheiterte 1996 denn auch am Votum der Bürger.

Was halten die Saarländer von einer Länderneugliederung?
Je nach Zeitpunkt und Fragestellung der Umfrage ergeben sich unterschiedliche Stimmungsbilder. Im SR-Saarland- Trend von 2013 sprachen sich 68 Prozent der Saarländer für den Erhalt der Eigenständigkeit aus, 29 Prozent waren für eine Fusion. Andere Umfragen im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung (2008) und der Union- Stiftung (2012) ermittelten jedoch eine Zustimmung zu einer Länderfusion von 52:45 Prozent beziehungsweise 46:43 Prozent. Die Frage ist, ob durch eine Fortsetzung des harten Sparkurses die Bereitschaft wächst, die Eigenständigkeit aufzugeben.

Was wäre durch eine Länderfusion erreicht?
Das ist der springende Punkt. Regierungschefin Kramp-Karrenbauer weist selbst darauf hin, dass das entscheidende Problem - die hohe Verschuldung des Landes und die aus ihr resultierenden Zinslasten - dadurch nicht beseitigt würden. Legte man das Saarland und Rheinland-Pfalz zusammen, so addierten sich die Schulden beider Länder und ihrer Kommunen auf 17 Milliarden plus 45 Milliarden, also 62 Milliarden Euro.

Ließe sich durch eine Fusion Geld sparen?
Jein. Natürlich bräuchte man nur noch einen Landtag und eine Landesregierung. Aber das sind nicht die großen Ausgabenposten. Der Saar-Landtag kostet im Jahr 17 Millionen Euro - 0,4 Prozent des gesamten Landes-Etats. Auch die Einsparungen bei den Staatsdienern werden gerne überschätzt: Das Gros der öffentlich Beschäftigten - etwa Lehrer, Polizisten oder Finanzbeamte - würden weiter in gleicher Zahl benötigt. Das gilt zwar nicht für die Beschäftigten der Ministerien (1800 der knapp 27 700 Landesbeschäftigten). Doch für einen Großteil von ihnen übernimmt der Bund ohnehin die Kosten , um so finanzielle Nachteile der Kleinheit des Landes auszugleichen. Allerdings stellen mehrere Länder diesen Bundeszuschuss infrage.

Gibt es Berechnungen, wie viel man konkret sparen könnte?
Der Bund der Steuerzahler wird mit der Berechnung zitiert, wonach eine groß angelegte Länderneugliederung bundesweit eine halbe Milliarde Euro sparen könnte. Dies entspräche aber nur etwas mehr als einem Promille der Länderausgaben und weniger als einem Promille aller öffentlichen Ausgaben, rechnete der Chef des Hamburgischen Weltwirtschaftsinstituts, Professor Thomas Straubhaar , 2013 vor: "Die ökonomischen Effekte einer Länderfusion sind offenbar nicht das Papier wert, auf dem sie Jahr für Jahr veröffentlicht werden." Zu ähnlichen Ergebnissen kamen Wissenschaftler auch in zwei Studien zu den theoretisch möglichen Einsparungen bei einer Fusion von Schleswig-Holstein und Hamburg.

Als die Eigenständigkeit auf dem Spiel stand

Bis in die 70er Jahre hinein war eine Länderneugliederung ein bindender Auftrag des Grundgesetzes. Vor diesem Hintergrund wurden weitreichende Fusionspläne entwickelt – auch in der Saar-Politik.

Der frühere Ministerpräsident Peter Müller (CDU ) pflegte die Diskussion über eine Länderneugliederung mit dem See-Ungeheuer Loch Ness zu vergleichen. "Sie taucht immer wieder auf und verschwindet, ohne dass etwas geschehen ist." Das gilt für die vergangenen Jahre, doch es gab eine Zeit, als der Verlust der Eigenständigkeit tatsächlich auf dem Spiel stand.

Das Bundesgebiet, so steht es heute im Grundgesetz , kann neu gegliedert werden, "um zu gewährleisten, dass die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können". Bis in die 70er Jahre hinein war dieses "Kann" ein "Muss". Die Bundesregierung unter Kanzler Willy Brandt (SPD ) setzte eine Sachverständigen-Kommission ein, die Vorschläge für eine föderale Ordnung aus fünf bis sechs in etwa gleich großen und gleich starken Ländern machen sollte. Eine Variante sah vor, das Saarland mit Rheinland-Pfalz, Hessen und kleineren Teilen Baden-Württembergs zu fusionieren, in einer anderen Version sollte das Saarland mit Baden-Württemberg und der Pfalz zusammengehen.

Vor diesem bundespolitischen Hintergrund entwickelte die Saar-SPD eigene Vorschläge. Eine Arbeitsgruppe unter Leitung von Friedel Läpple, damals Landesvorsitzender, schlug 1973 vor, das Saarland mit Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg zusammenzulegen. Läpple hatte sich mit den Spitzen der SPD in den beiden Ländern abgesprochen. In seinen Memoiren (2009) schreibt er: "Oskar Lafontaine hat mir später mehrfach vorgeworfen, ich hätte das Saarland auflösen wollen. Obwohl ich es immer wieder erklärte, blieb diese Aussage in seinem ‚Elefantengehirn' falsch gespeichert." Die Frage erledigte sich alsbald von selbst. Die Vorschläge der Sachverständigen-Kommission fanden in Politik und Bevölkerung kaum Anhänger, so dass die Bundesregierung die Finger davon ließ - und der Gesetzgeber aus dem "Muss" im Grundgesetz ein "Kann" mit Vetorecht der Bevölkerung machte. Damit sei die Selbstständigkeit des Saarlandes nicht mehr gefährdet gewesen, so Läpple. "Das Thema Länderneugliederung konnte zu den Akten gelegt werden."

Eine neue Diskussion entbrannte nach der Wiedervereinigung. Die Forderung, den Auftrag zur Neugliederung wieder ins Grundgesetz zu schreiben, fand aber keine Mehrheit.